Cơ chế và chính sách liên kết giữa các địa phương trong vùng kinh tế trọng điểm

2

Vùng thường được phát triển xung quanh một hoặc một vài đô thị lớn, với chùm các đô thị vệ tinh và các khu vực nông thôn xung quanh. Việc hình thành và phát triển các vùng này là sản phẩm đặc trưng của quá trình đô thị hóa, nhất là ở các nước đang phát triển (United Nations, 2002).

  1. Các vùng kinh tế trọng điểm tại Việt Nam

Tại Việt Nam, vùng trong bài viết này được hiểu là vùng liên tinh bao

gồm:

  •  Vùng được hình thành từ quyết định của cấp trung ương (top-down decision):

+ Vùng được hình thành từ quyết định của cấp Trung ương dựa trên quan điểm về địa lý: Vùng trung du và miền núi phía Bắc (14 tỉnh);Vùng đồng bằng sông Hồng (11 tỉnh thành);Vừng Bắc Trung Bộ và duyên hải miền Trung (14 tỉnh thành);Vùng Tây Nguyên (05 tỉnh);Vùng Đông Nam Bộ (06 tỉnh thành);Vùng đồng bằng sông Cửu Long (13 tỉnh thành).

+ Vùng được hình thành từ quyết định của cấp trung ương dựa trên quan điểm về kinh tế – xã hội (vùng kinh tế trọng điểm): Vừng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ; Vùng kinh tế trọng điểm Trung Bộ; Vừng kinh tế trọng điểm Phía Nam; Vùng kinh tế trọng điểm Vùng đồng bằng Sông Cửu Long.

+ Vùng được hình thành từ quyết định của cấp Trung ương dựa trên quan điểm về tổ chức không gian xây dựng: Vùng biên giới Việt Nam – Campuchia (khu vực Tây Nam và khu vực Tâỵ Nguyên), Vùng Thành phố Hồ Chí Minh, Vùng Thủ đô Hà Nội, Vùng Đồng bằng sông Cửu Long…

  •  Vừng được hình thành từ sự tự nguyện tham gia của các địa phương (bottom-up willingness): Vùng duyên hải Miền Trung,bao gồm các tỉnh thành:

Thừa Thiên – Huế, Đà Nang, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định, Phú Yên, Khánh Hòa (Trần Du Lịch, 2012).

Để tạo các khu vực động lực mạnh mẽ nhằm kích thích sự phát triển kinh tế- xã hội của cả nước, từ cuối thập niên 1990, các vùng kinh tế trọng điểm được hình thành, cụ thể như sau:

  •  Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, ban đầu gồm 5 tỉnh thành: Hà Nội (cũ), Hưng Yên, Hải Phòng, Quảng Ninh, Hải Dương(theo Quyết định số 747/1997/QĐ-TTg ngày 11 tháng 9 năm 1997 của Thủ tướng Chính phủ); sau đó, mở rộng gồm 8 tỉnh thành: Hà Nội (cũ), Hưng Yên, Hải Phòng, Quảng Ninh, Hải Dương, Hà Tây, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc(theo Quyết định số 145/2004/QĐ-TTg ngày 13 tháng 8 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ); cho đến nay, sau khi địa giới hành chính Thành phố Hà Nội được điều chỉnh theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29 tháng 5 năm 2008 của Quốc hội Khóa XII Kỳ họp thứ 3), bao gồm 7 tỉnh thành: Hà Nội (mới), Hưng Yên, Hải Phồng, Quảng Ninh, Hải Dương, Bắc Ninh, Vĩnh Phúc.Vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ được phát triển xung quanh thành phố Hà Nội và thành phố Hải Phòng.
  •  Vùng kinh tế trọng điểm Trung Bộ, ban đầu gồm 4 tỉnh thành: Đà Nẵng, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi (theo Quyết định số 1018/1997/QĐ- TTg ngày 29 tháng 11 năm 1997); sau đó, mở rộng thành 5 tỉnh thành: Đà Nẵng, Thừa Thiên Huế, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bình Định (theo Quyết định số 145/2004/QĐ-TTg ngàỵ 13 tháng 8 năm 2004 của Thủ tướng Chính phủ).Vùng kinh tế trọng điểm Trung Bộ được phát triển xung quanh thành phố Đà Nẵng.
  •  Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam, ban đầu gồm 4 tỉnh thành: thành phố Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu (theo Quyết định số 44/1998/QĐ-TTg ngày 23 tháng 02 năm 1998); sau đó, mở rộng gồm 7 tỉnh thành: thành phố Hồ Chí Minh, Bình Phước, Tâỵ Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vững Tàu, Long An (theo Thông báo số 99/TB-VPCP ngày 02 tháng 7 năm 2003 của Văn phòng Chính phủ về kết luận của Thủ tướng Chính phủ tại Hội nghị các tỉnh thuộc Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam vào các ngày 20 và 21 tháng 6 năm 2003); hiện nay, bao gồm 8 tỉnh thành: thành phố Hồ Chí Minh, Bình Phước, Tây Ninh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu, Long An, Tiền Giang (từ tháng 9 năm 2005). Vùng kinh tế trọng điểm phía Nam được phát triển xung quanh thành phố Hồ Chí Minh.
  •  Vùng kinh tế trọng điểm Vùng đồng bằng Sông Cửu Long, gồm 4 tỉnh thành: cần Thơ, An Giang, Kiên Giang, Cà Mau (theo Quyết định số 492/QĐ- TTg ngày 16 tháng 4 năm 2009 của Thủ tướng Chính phủ). Vùng kinh tế trọng điểm Vùng đồng bằng Sông Cửu Long được phát triển xung quanh thành phố Cần Thơ.
  • Sự cần thiết của liên kết giữa các địa phương trong vùng kinh tế trọng điểm
    •  Liên kết vùng hướng đến mục tiêu phát triển bền vững

Liên kết vùng luôn hướng đến mục tiêu phát triển bền vững toàn vùng, thông qua việc thúc đẩy nâng cao hiệu quả kinh tế, cải thiện chất lượng sống của người dân và giải quyết các ngoại ứng tiêu cực về môi trường (Phạm Trần Hải, 2015a), cụ thể như sau:

  •  Nâng cao hiệu quả kinh tế:

+ Nâng cao hiệu quả kinh tế nhờ I11Ở rộng quy mô các ngành nghề sản xuât, kinh doanh: việc liên kêt giữa các địa phương trong vùng giúp mở rộng quy mô các ngành nghê sản xuât, kinh doanh, qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế của toàn vùng.

+ Nâng cao hiệu quả kinh tế nhờ chuyên môn hóa các ngành nghề sản xuất, kinh doanh: liên kết vùng là cơ sở để có sự phân công hợp lý (mang tính tự nguyện) ữong phát triên các hoạt động kinh tế ừên cơ sở chuyên môn hóa các thế mạnh của từng địa phương.

  •  Hỗ trợ lẫn nhau trong cung cấp các dịch vụ công và kết cấu hạ tầng xã hội nhằm cải thiện chất lượng sống của người dân: liên kết vùng sẽ là cơ sở để các địa phương trong vùng có những chính sách phối hợp phát triển các dịch vụ công và kết cấu hạ tầng xã hội một cách phù họp.
  •  Giải quyết các ngoại ứng tiêu cực[1]về môi trường: liên kết vùng là cơ sở đê các địa phương có sự phôi hợp chặt chẽ và hợp lý trong bảo vệ môi trường, tránh hiện tượng người dân và doanh nghiệp ở địa phương này (thông qua việc cung cấp và sử dụng hàng hóa, dịch vụ) hưởng lợi trên cơ sở chuyển các chi phí vê môi trường cho các địa phương khác.
    •  Liên kết vùng hướng đến mục tiêu nâng cao năng lực canh tranh quốc tế

Năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp liên quan đến bản chất và kỹ năng để cạnh tranh, để giành và duy trì vị trí trên thị trường, tăng thị phần và lợi nhuận, và mục tiêu cuối cùng là thành công trong các hoạt động thương mại (Filó, 2007). Năng lực cạnh tranh của một vùng được định nghĩa là khả năng tạo dựng một môi trường hấp dẫn và bền vững cho các doanh nghiệp hoạt động cũng như cho người dân sống và làm việc trong vùng (Dijkstra, Aimoni & Kozovska, 2011). Khác với năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp, năng lực cạnh tranh của vùng không chỉ đề cập yếu tố năng suất mà còn quan tâm đến phúc lợi của người dân sống trong vùng này .Ngày nay, cạnh tranh quốc tế diễn gay găt nhất không phải ở cấp quốc gia hoặc cấp đô thị mà ở cấp vùng đô thị (metropolitan region) là vùng lãnh thổ được hình thành xung quanh một hoặc một vài đô thị lớn đóng vai trò động lực phát triển cho toàn vùng.

Năng lực cạnh tranh của vùng được xác định thông qua Chỉ số Năng lực cạnh tranh cấp vung (Regional Competitiveness Index – RCI). Chỉ số này được cấu trúc khác nhau và được tính toán khác nhau, phụ thuộc vào đặc thù của từng quốc gia và khu vực cũng như quan điểm của các tổ chức chịu trách nhiệm xác định và công bố, ví dụ:

– RCI của của Liên minh Châu Âu: RCI của Liên minh Châu Âu (European Union – EU) được xây dựng trên cơ sở tham khảo Chỉ số Năng lực Cạnh tranh Toàn cầu (Global Competitiveness Index – GCI) của Diễn đàn Kinh tế Thế giới (World Economic Forum – WEF), là chỉ số tổng hợp cung cấp bức tranh toàn cảnh về năng lực cạnh tranh của các vùng ở cấp NUTS 2 thuộc lãnh thổ của 27 quốc gia thành viên EU (Dijkstra, Annoni & Kozovska, 2011),bao gồm ba nhóm:

+ Nhóm cơ bản (basic pillars) gồm các vấn đề:

  •  Sự ổn định của kinh tế vĩ mô.
  •  Kết cấu hạ tầng.
  •  Sức khỏe.
  •  Chất lượng của giáo dục tiểu học và trung học.

+ Nhóm hiệu quả (efficiency pillars) gồm các vấn để:

  •  Giáo dục và đào tạo đại học, đào tạot ại chức.
  •  Hiệu quả của thị trường lao động.
  •  Quy mô thị trường.

+ Nhóm đột phá (innovation pillars) gồm các vấn đề:

  •  Sự sẵn sàng về mặt công nghệ.
  •  Sự hoàn thiện của các doanh nghiệp.
  •  RCI của Úc: được xây dựng trên cơ sở tham khảo GCI của WEF và RCI của EU, nhằm xem xét một cách phù hợp, toàn diện và khả thi về thực trạng và triển vọng phát triển trong tương lai của các vùng ở úc (RAI, 2012), bao gồm 10 nhóm chủ đề (themes), cụ thể như sau:

+    Thể chế.

+ Kết cấu hạ tầng và các dịch vụ thiết yếu.

+    Nền tảng kinh tế.

+    Nguồn nhân lực.

+    Hiệu quả của thị trường lao  động.

+    Sự sẵn sàng về kỹ thuật.

+ Sự hoàn thiện của các doanh nghiệp.

+    Sự đột phá.

+    Quy mô thị trường.

+    Tài nguyên thiên nhiên.

  •  RCI của EU quan tâm đến hiệu quả kinh tế của các doanh nghiệp và phúc lợi xã hội của của người dân trong vùng, tuy nhiên, chưa đề cập đến khía cạnh tài nguyên thiên nhiên và môi trường trong vùng (chất lượng không khí, chất lượng nguồn nước mặt, vi khí hậu…). RCI của úc có tính toàn diện hơn, tích hợp các vấn đề kinh tế, xã hội, môi trường để đo lường năng lực cạnh tranh của vừng; đồng thời, tương đói phù hợp để áp dựng vào thực tiễn tại Việt Nam.

Khi áp dụng RCI của úc vào thực tiễn tại Việt Nam, có thể thấy rằng: đẩy mạnh liên kết vùng sẽ góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh của các vừng kinh tế Trọng điểm (Phạm Trần Hải, 2015b). Điều này có thể được lý giải:liên kết vùng đã phát huy các ngoại ứng tích cực và góp phần giảm thiểu các ngoại ứng tiêucực về các mặt kinh tế, xã hội, môi trường; qua đó, phát huy tối đa nguồn lực cho việc tăng năng suất sản xuất của doanh nghiệp và nâng cao phúc lợi xã hội của người dân, có nghĩa là, nâng cao năng lực cạnh tranh của vùng.

Một cách tổng quát, trên thế giới có ba mô hình liên kết vừng: (i) quản lý vùng (regional government); (ii) cạnh tranh tự do để thu hút sự lựa chọn của doanh nghiệp và người dân (public choice); và (iii) quản trị vùng (regional governance).

  •  Mô hình quản lý vùng

Mô hình quản lý vùng trên cơ sở lý thuyết vùng (regionalism) được áp dụng trong giai đoạn 1890-1960. Theo mô hình này, các chính quyền địa phương, trong ranh giới địa lý của vùng, được hợp nhất và được đặt dưới sự quản lý của một cấp hành chính thống nhất, hai hình thức quản lý hành chính vừng thường thấy, đó là chính quyền vùng và hội đồng vùng (Ye, 2009). Vào nửa đầu thế kỷ 20, các học giả theo lý thuyết vùng ủng hộ mạnh mẽ mô hình này; họ cho rằng, mô hình chính quyền hợp nhất (monocentric) sẽ tăng cường tính hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ công, thực thi chính sách thúc đẩy phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề phát sinh của vùng (Ye, 2009; Douay, 2010). Mô hình này mang lại một số kết quả thành công ban đầu: sự hiệu quả của quy mô kinh tế, cấu trúc hành chính mang tính trách nhiệm cao và việc loại trừ các tổ chức cung cấp dịch vụ công trùng lặp (Ye, 2009; Leland &Thurmaier, 2000).

  •  Mô hình cạnh tranh tự do để thu hút sự lựa chọn của doanh nghiệp và người dân

Mô bình này được áp dụng trong giai đoạn 1950-1990. Các địa phương trong vùng được doanh nghiệp lựa chọn đến kinh doanh và người dân lựa chọn đến sinh sống trên cơ sở cân nhắc mức thuế và chất lượng cùa dịch vụ công cửa từng địa phương; do đó, các chính quyền địa phương sẽ phải nỗ lực hoạt động hiệu quả và có những chiến lược cạnh tranh nhằm thu hút các doanh nghiệp và người dân (Tiebout, 1956; Bish, 1971).Các học giả ủng hộ mô hình này cho rằng, đó là lý do các chính quyền địa phương phân tán hoạt động linh động và hiệu quả hơn một bộ máy chính quyền họrp nhất khổng lồ, cứng nhắc, tiêu tốn nhiều tiền thuế của các doanh nghiệp và người dân(Ye, 2009; Douay, 2010).

Thực ừạng liên kết giữa các tỉnh thành trong các vùng kinh tế trọng điểm của Việt Nam có nhiều nét tương đồng với mô hình này.

33. Mô hình quản trị vùng

Mô hình quản trị vùng được áp dụng từ thập niên 1990 đến nay. Mô hình quản trị vùng dựa trên lý thuyết vùng mới (new-regionalism) được xem là sự kết hợp giữa mô hình quản lý vùng và mô hình cạnh tranh tự do. Theo Savitch & Vogel (2000,161), “quản lý vùng đòi hỏi các thể chế, việc bầu cử chính thức và quy trình ra quyết định, các cấu trúc hành chính; trong khi đó, quản trị vùng hướng đến việc cung cấp các dịch vụ cồng trên cơ sở tự nguyện thông qua sự phối hợp giữa các tô chức ngang hàng”. Quản trị vùng dựa trên sự tự nguyện hợp tác và tự điều chỉnh nhằm đạt được các mục tiêu phát triển vùng (Ye, 2009). Theo mô hình quản trị vùng, chính quyền địa phương có thể không cần trực tiếp thực hiện dịch vụ công mà có thể hợp tác với các chính quyền địa phương lân cận, các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội để bảo đảm người dân được phục vụ một cách có chất lượng và hiệu quả.

Mô hình liên kết vùng phù hợp vói thực tiễn của các vùng kinh tế trọng điểm tại Việt Nam

Nhằm tăng cường hiệu quả liên kết giữa các địa phương trong các vùng kinh tế trọng điểm tại Việt Nam, ba mô hình liên kêt vùng cân được xem xét.

Mô hình quản lý vùng (hình thành đơn vị hành chính cấp vùng) không phù hợp với Hiến pháp hiện hành của Việt Nam; hơn nữa, theo Ye (2009) và Douay (2010), đây không phải là mô hình mang lại hiệu quả kinh tế và đảm bảo tính linh hoạt. Mô hình cạnh tranh tự do (là mô hình liên kết giữa các địa phương trong các vùng kinh tế trọng điểm tại Việt Nam hiện nay) cho thấy nhiều bất cập khi không giải quyết được các vấn đề mang tính ngoại ứng tiêu cực và có tiềm năng tạo nên tình trạng mất cân bằng về số lượng doanh nghiệp và dân cư giữa các địa phương trong vùng. Mô hình quản trị vùng được đánh giá là phù họfp nhất đối với thực tế của các vùng kinh tế trọng điểm, vì các lý do:

  •  Phù hợp với thể chế chính trị và thể chế kinh tế;
  •  Có tính linh hoạt cao ữong bối cảnh có nhiều thay đổi;
  •  Phát huy được sự chủ động, sáng tạo của các địa phương.
  •  Cơ chế và chính sách nhằm áp dụng mô hình quản trị vùng

Qua tham khảo kinh nghiệm trong nước và ngoài nước, để áp dụng mô hình quản trị vùng đối với các vùng kinh tế trọng điểm tại Việt Nam, cần phải:

– Thiết lập bộ máy điều phối vùng;                                               .

  •  Xây dựng các quỹ phát triển vùng;
  •  Hình thành hệ thống cơ sở dữ liệu vùng.
  •  Thiết lập bộ máy điều phối vùng

Để điều phối các hoạt động liên kết giữa các tỉnh thành trong vùng kinh tế trọng điểm theo mô hình quản trị vùng, bộ máy điều phối vùng cần được thiết lập, đề xuất bao gồm: Ban chỉ đạo vùng, Hội đồng tư vấn vùng và Ban thư ký vùng.

  •  Ban chỉ đạo vùng

Ban chỉ đạo vùng gồm lãnh đạo cấp cao nhất (Chủ tịch ủy ban nhân dân) của các tỉnh thành ừong vùng và lãnh đạo các Bộ ngành liên quan. Ban chỉ đạo vùng làm việc theo chế độ tập thể, vị trí Trưởng Ban chỉ đạo được các Chủ tịch Uy ban nhân dân của các tỉnh thành luân phiên năm giữ. Trong nhiệm kỳ đầu, vị trí Trưởng Ban có thể do một Phó Thủ tướng đảm nhiệm để chỉ đạo xây dựng và hoàn thiện các cơ chế hoạt động phối hợp. Ban chỉ đạo họp giao ban định kỳ hàng quý để đánh giá, xem xét định hướng phát triển của toàn vùng. Để Ban chỉ đạo vùng hoạt động hiệu quả, một trong những điều kiện tiên quyết, đó là các tỉnh thành cần được trung ương phân quyền, phân cấp một cách mạnh mẽ và hợp lý để phát huy sự chủ động, sáng tạo và phải chịu trách nhiệm cao hơn về tình hình phát triển kinh tế – xã hội tại địa phương.

Ở mỗi tỉnh thành trong vùng kinh tế trọng điểm, để hỗ trợ cho Ban chỉ đạo vùng, các Tiểu ban chỉ đạo cấp tỉnh thành được thành lập, đứng đầu là Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh và thành viên là lãnh đạo các Sở ngành của từng tỉnh thành.

  •  Hội đồng tư vấn vùng

Hội đồng tư vấn vùng là cơ quan tư vấn cho Ban chỉ đạo vùng, gồm các chuyên gia từ các viện nghiên cứu, các trường đại học, các tổ chức xã hội – nghề nghiệp, các tổ chức phi chính phủ… Các thành viên của Hội đồng tư vấn vùng làm việc theo chế độ kiêm nhiệm, thực hiện các nhiệm vụ theo đặt hàng của Ban chỉ đạo vùng, tham gia các cuộc họp giao ban của Ban chỉ đạo vùng theo định kỳ hàng quý.Hội đồng tư vấn vùng được tổ chức thành các Tổ tư vấn chuyên ngành chịu trách nhiệm tư vấn trong các lĩnh vực chuyên ngành: quy hoạch và phát triển đô thị, xây dựng nông thôn mới, giao thông vận tải, bảo vệ môi trường, thoát nước và chống ngập,…

  •  Ban thư ký vùng

Ban thư ký vùng là cơ quan chuyên trách giúp việc cho Ban chỉ đạo vùng và Hội đồng tư vấn vùng, gồm các nhân sự chuyên nghiệp làm việc toàn thời gian, được Ban chỉ đạo vùng chỉ đạo trực tiếp và toàn diện. Trong thời gian ban đầu khi mới hình thành, Ban thư ký vùng có thể được trực thuộc một cơ quan nghiên cứu và tham mưu tổng hợp trong vùng.

Ban thư ký vùng có nhiều Tiểu ban thư ký chuyên ngành chịu trách nhiệm điều phối các hoạt động trong các lĩnh vực chuyên ngành quan trọng đối với quá trình phát triển của toàn vùng quy hoạch và phát triển đô thị, xây dựng nông thôn mới, giao thông vận tải, bảo vệ môi trường, thoát nước và chống ngập,…

  • Xây dựng các quỹ phát triển vùng

Việc hình thành và duy trì các quỹ nhằm triển khai các hoạt động liên kết giữa các tỉnh thành là một nhiệm vụ quan trọng. Có hai loại quỹ cần được xây dựng: Quỹ nghiên cứu phát triển vùng (hỗ trợ cho các hoạt động nghiên cứu chính sách) và Quỹ đầu tư phát triển vùng (sử dụng cho các dự án đầu tư trọng điếm, mang tính kích thích phát triển và có hiệu quả lan tỏa trong vùng). Các loại quỹ trên được hình thành từ nguồn ngân sách của các địa phương trong vùng, sự tài trợ của các tổ chức quốc tế, đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước.Các quỹ được điều hành bởi Hội đồng quản lý quỹ (bao gồm Chủ tịch và các Phó Chủ tịch) do Ban chỉ đạo vùng quyết định bổ nhiệm.

  • Hình thành hệ thống cơ sở dữ liệu vùng

Việc thiết lập và cập nhật liên tục hệ thống cơ sở dữ liệu về kinh tế – xã hội – môi trường của các địa phương trong vùng phục vụ cho các hoạt động liên kết giữa các tỉnh thành trong vùng là nhiệm vụ quan trọng hàng đầu của Ban thư ký vùng. Hệ thống cơ sở dữ liệu vùng cần được thu thập một cách đầy đủ, lưu trữ và xử lý một cách khoa học để có thể chia sẻ rộng rãi cho các chính quyền địa phương, doanh nghiệp và người dân. Hệ thống cơ sở dữ liệu vùng được đề xuất xây dựng dựa trên việc tham khảo các nhóm chỉ số của RCI.

Chia sẻ